星島日報 2019-10-24
A12 | 每日雜誌 | 慎思而行 | 湯家驊
上星期，特首有史以來首次未能在立法會宣讀《施政報告》，不少人隨即質疑《施政報告》會否缺乏法律效力或會引致甚麼憲制上的後果，更有人質問特首未能在立法會宣讀《施政報告》，在憲制上誰人應負上責任。
首先我們留意到，儘管在殖民地時代港督慣常每年均在立法局宣讀《施政報告》，這施政習慣卻在回歸後並未得到《基本法》以明確條文確認。沒錯，若我們細看《基本法》第四十八條，行政長官之所有職能並不包括須在立法會提交《施政報告》。相反，《基本法》第七十三條（四）卻規定立法會須行使之職權包括「聽取行政長官的《施政報告》並進行辯論」。
根據這些不同條文的處理，我們可以假設特首並沒有任何憲制責任必須每年到立法會提交《施政報告》；但若特首提交《施政報告》的話，立法會則必須根據憲法規定「聽取」該《施政報告》並進行辯論。
無條文要求議員「盡忠職守」
在這情況下，假若立法會議員拒絕或疏忽聽取《施政報告》，或以行動令致特首未能在立法會宣讀《施政報告》的話，則他們明顯地已違反了《基本法》規定的憲制職權和責任。若然，那麼議員們又需承擔甚麼憲制或法律後果？答案可能是：沒有任何後果！
吊詭地，雖然《基本法》規定行政長官必須「廉潔奉公、盡忠職守」，但《基本法》並沒有條文要求立法會議員也必須「廉潔奉公、盡忠職守」。《基本法》第七十九條（一）規定，若議員「無力履行職務」，則會喪失議員資格，但卻沒有條文規定若議員刻意不履行職權會有甚麼後果。《基本法》唯一規範議員行為的是第七十九條（七）規定若議員「行為不檢或違反誓言」的話，若得立法會出席議員三分二通過譴責才會喪失議員資格。這種對立法會議員極為寬鬆的憲制要求，反映了儘管我們的制度並非一個全面民主的制度，但對議員的尊重和信任卻可與一般民主制度看齊。
有人說，議員在議會中應反映民意及有對施政表達不滿的權利。這說法在某程度當然是對的；但民意不可能是要求整個政府停頓，甚至進入無政府狀態。假若議員當選後終日無所事事，拒絕履行所有或大部分《基本法》規定的職責，甚至癱瘓議會運作，在目前《基本法》的條文下議員卻完全不需負上任何憲制或法律上的責任或後果。這並非一個追求議會負責任地和有效率地運作應該容許的政治制度。
行政長官難以解散立法會
另一點需要留意的，是不但如此，《基本法》更規定，特首只可在立法會通過不符合特區整體利益的法案時才可解散立法會。換言之，若立法會單是被完全癱瘓而未能運作，則不但沒有人可以褫奪任何立法會議員的議席，行政長官亦不能解散立法會。在這不幸情況下，理論上整個特區運作可以被完全終止，而在憲制上，特區政府卻沒有甚麼可以做去化解或扭轉這政治危機。這是一個非常令人擔心的憲法漏洞；我們只可以誠心禱告這情況永遠不會發生。
湯家驊
民主思路召集人