《緊急法》法律基礎何在？

特區動亂不斷升級，已到了近乎難以控制的情況。特區政府在各方重大壓力下，終於運用《緊急法》賦予之權力訂立《禁蒙面法》。一如所料，反對者，包括一些有資深法律背景的議員隨即說這是「極權政府」所為、《緊急法》「試圖繞過立法會」和「違法、違憲」等等。究竟這些指控有否法理或事實基礎？

一條訂立「規例」的條例

首先我們要注意的是，《緊急法》一如其他國家相近之機制或法例一樣，主旨是要處理一些包括議會不能運作或來不及運作等緊急或特殊情況，因此這等機制或條例所賦予之權力範圍必須甚廣，藉以容許行政機關在緊急情況下仍能合理地進行管治。但特區的《緊急法》與其他地區不同之處乃其本身只是一條普通法例，此法例不但不能更改憲制秩序或政治體制，更明顯地不能凌駕於《基本法》及《人權法案條例》之上，所以在行使時，必須受《基本法》和《人權法案條例》所制約。這絕不能與毫無制約的「極權政府」相比。

另一反對者完全漠視的重點，是《緊急法》開宗明義說明是一條訂立「規例」的條例。在行使這法例時，特首會同行政會議所訂下的不是法例，而是規例（regulation）。法例與規例兩者之間之分別源於殖民地時代，亦是我們的法制之一種特色。一直以來，絕大部分的規例也並非由立法會所制訂，例子實在不勝枚舉；例如在《郊野公園條例》下，特首會同行政會議便可訂立管理及保護郊野公園之所有規例。在《機場管理局條例》下，同樣地特首會同行政會議可就航空事宜訂出一切規例。法例一般不僅只是賦予權力於特首會同行政會議，也有賦權於局長，甚至公共機構：如在《商船（安全）條例》下，運輸及房屋局局長便能制訂一切與海上航行有關之規例。在《香港鐵路條例》下，局長有權制訂規例，而港鐵公司更有權制訂附例，訂下刑事罰則，規管港鐵乘客之行為。

根據《釋義及通則條例》規定，此等規例必須經過一套稱為「先訂立後審議」之立法會審議規例程序，由立法會進行審核。所以「繞過立法會」之說實是毫無法律或事實根據。

絕對合憲法庭兩拒頒禁制令

有人又指出，由特首會同行政會議制訂規例有違《基本法》第七十三條，有關立法會行使職權包括「依照法定程序制定、修改和廢除法律」之條文。提出這論據之人明顯地沒有看清《基本法》的條文或理解其含意。我們的制度容許立法機關制訂規例的制定程序，包括由誰及如何制定；這正是《基本法》下所說的「法定程序」。根據這程序，由立法會以外的機關或人士制定、修改和廢除法律是完全符合《基本法》第七十三條之定義和原意，否則特區現時之所有規例皆屬違憲或無效。《緊急法》是由回歸前之立法機關所訂下，在法理上立法機關已合法地把制定、修改和廢除規例之權力賦予行政長官會同行政會議。這種授權是常見的，亦絕對是合憲、合法和合理的。

早幾天，特區高等法院已兩次拒絕頒布禁制令限制《禁蒙面法》的實施。法庭的判決無疑是初步認定《緊急法》表面上實無違憲、違法之處。今天，特區正處水深火熱之時，反對者，特別是有資深法律背景者，實不應罔顧法理或事實作出一些失實指控，加深社會對立，煽動民間激動情緒；這對緩和氣氛和平息動亂毫無幫助。謹此希望他們三思！

湯家驊
民主思路召集人