評論文章

香港的廢物收費計劃在2024年悄然擱置，輿論沸騰，惟鮮有人靜心剖析其癱瘓的根源。反觀廣州，從「垃圾圍城」到「零堆填」，數十年間走出了一條曲折而穩健的路。廢物管理看似瑣碎，實則映照城市管治的深層邏輯。2025年中立法會將再次討論廢物減量的未來路向，此刻回顧穗城經驗，或能為這場牌局中尋得出路。

本文旨在梳理廣州廢物管理的歷史脈絡，剖析其管治工具的得失，再與香港對照，探討兩城環保回收政策的利弊與出路。

廣州的廢物治理政策從何而來？
 廣州的廢物危機肇始於上世紀90年代，城市化浪潮下，每日廢物量飆升至4000噸，年增幅6%。堆填區如李坑和大田山不堪重負，至世紀之交已近飽和。土地資源緊縮，地下水與空氣污染加劇，居民怨聲載道，「垃圾圍城」曾為穗城揮之不去的陰影。傳統堆埋處理方式窮途末路，逼迫政府尋找新路。

2000年代初，廣州轉向廢物轉化能源（WTE）技術，焚燒成為破局之鑰。2005年，李坑一期焚燒廠啟用，日處理1040噸廢物，並產電供城。這一轉型卻非坦途。2009年番禺居民走上街頭，反對焚燒廠二期選址，質疑排放與健康風險，迫使政府將設施遷至南沙大崗等工業區，並投入宣傳與教育。

2010年後，民眾認為焚燒垃圾不是唯一出路，自發進行垃圾分類，風氣遍及全穗。管治者亦把握時機，進行2014年「垃圾分類萬人行」動員逾萬人參與，廢物分類試點逐步鋪開。到2021年，七座焚燒廠全面運營，實現「零堆填」，年發電量達35.27億千瓦時，約占全市用電3.2%。這一階段，廣州從末端處理走向源頭減量，試圖在社區間尋求平衡，市民由抗拒變為適應。

以五種管治工具解圍

廣州的廢物管理並非單靠技術撐起，而是管治智慧的結晶：穩住民心、化危機為契機的深意。面對廢物圍城的挑戰，廣州運用五種表演性管治手段(performative governance)——再概念化、重新地域化、官僚化、文化化與編碼化，逐步扭轉局面，值得香港細察其道。

廣州早年將焚燒標榜為「世界級解決方案」，以參觀活動與宣傳安撫民情，卻難消公眾疑慮。2009年番禺抗議後，政府轉而「再概念化」（Reconceptualization），避開「燒毀垃圾」的負面標籤，放大「轉化能源」的正面價值，成功轉移焦點。這措施不僅解了燃眉之急，更為後續調整爭取喘息空間，展現靈活手腕。面對抗議壓力，廣州又以「重新地域化」（Reterritorialization）應對，將焚燒廠從市區挪至工業區，避開敏感社區，既平息反對聲浪，也成功融入南沙新區等城市規劃，顯示空間布局的巧思。為回應透明度訴求，2012年成立的城市廢棄物處理公眾諮詢監督委員會則「官僚化」（Bureaucratization）規範參與，設公眾代表與專家監督廢物處理，將矛盾納入可控範圍，穩中求進。2010年後，廣州進一步「文化化」（Culturalization），以「垃圾分類萬人行」動員逾萬人；本來是廢物焚燒廠的廣州市大崗循環經濟產業園區上榜為3A級旅遊園區，通過生態環境科普教育活動，將廢物回收管理融入市民生活，為長遠改善鋪路。最後，「編碼化」（Codification）則以數碼手段公開焚燒廠五類污染物數據，市民可線上監察，社區監督與獎懲並行，提升透明度與執行力。

可是這五類政策並非無懈可擊，治理仍諸多爭議——焚燒排放疑慮未完全消除；分類執行屢遭詬病，混合運輸問題屢見不鮮。更有學者批其成效, 掩蓋了監管、融資機制和土地規劃等潛在的政治經濟過程 [註1]。然而，筆者認為措施各有其功, 貴在適應時勢：以再概念化扭轉觀感，以再領土化緩解衝突，以官僚化穩住陣腳，再用文化化與編碼化鞏固民意，環環相扣，化危機為轉機，這正是廣州經驗的沉穩之處。

香港困局：「再概念化」的掙扎

穗城經驗揭示，廢物管理的核心不在技術，而在管治。廣州市政府積極應對民意，從番禺抗議後調整空間布局，到觀察到群眾有回收垃圾風潮後，便動員「垃圾分類萬人行」[註2 ], 展現化危機為契機的適應力。反觀香港，都市固體廢物收費計劃舉步維艱，2024年延遲暴露信任危機與執行困境。若細看香港的資源回收政策，其實不難發現我們也和廣州一樣利用了多種治理工具，卻為何遠不及穗城的整合成效？ 

分類《香港資源循環藍圖2035》的治理工具後，發現「綠綠賞」積分與「綠在區區」是最明顯的「再概念化」例子。「綠綠賞」試圖將回收重新定義為有回報的公民責任，但2024年研究顯示，只有33%的受訪者持有其應用程式，僅12%曾在「綠在區區」兌換禮品。這反映「再概念化」未能將廢物管理轉化為值得參與的資源或責任，可能是宣傳不足，或經濟誘因對市民—特別是18-25歲參與最少的年輕群體—吸引力有限。研究亦指出推廣是短板：雖64%市民聽過「綠在區區」（高於2017年的38%），但超60%不知回收點位置，也有89%未參加環保教育活動[註3 ]。

這與筆者處理多宗地區個案的經驗吻合。市民常反映不知廢物回收後的去向;也有投訴指「綠綠賞」已變質，有人利用廚餘機漏洞，分次投入智能回收桶以換取更多積分。這顯示「綠在區區」未成功將回收重塑為便利或必要行為。儘管2023年起新增回收點、優化獎勵和教育活動，香港在重塑廢物管理形象上仍顯掙扎。穗城將焚燒廠「再概念化」為能源轉化和旅遊區，成功扭轉公眾認知；香港的「綠綠賞」與「綠在區區」雖有類似意圖，卻因參與度和信任不足，未能蓬勃生根。

香港的「再概念化」挑戰在於，未能有效將廢物管理從負擔轉為正面參與的契機。「綠綠賞」和「綠在區區」雖有潛力，但宣傳不足與設計缺陷令市民質疑其價值，信任危機難解。因此當務之急是「再概念化」垃圾處理，先安民心再謀進展，針對不同人群需求定制推廣，從而扭轉市民的冷漠態度，推動參與。

這建議並不新奇，關鍵在於執行。立法會即將重啟廢物管理路向討論，若重蹈覆轍，無共識便無進展，困局難解。穗城教訓顯示，管治需順應社會需求，正視短板，便可化危為機。資源循環是城市與市民的契約，這是發展的必答題—如何凝聚共識？唯有做足功課，方能在廢物中尋新生。

註1：Yang, Y. (2024). Performative legitimation of waste-to-energy infrastructure: Incineration politics in Guangzhou low-carbon transition. Environment & Urbanization, 36(1), 69–92

註2：Lin, G. C. S., & Kao, S.-Y. (2020). Contesting eco-urbanism from below: The construction of ‘zero-waste neighborhoods’ in Chinese cities. International Journal of Urban and Regional Research, 44(1), 72-89

註3：Chan, T. H. C., Hui, T. Y., & Chan, J. K. Y. (2024). From Trash to Treasure: Assessing the Effectiveness of the Green@Community Recycling Network in Hong Kong. Recycling, 9(6), 110