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星島日報 |A10  |每日雜誌 | 慎思而行 | 湯家驊

根據《基本法》，特區最早可推行政制改革乃是○七、○八年，故從二○○○年開始，坊間已經有很多關於特區應該如何改革政制的深入討論。這些討論當然包括議會兩院制在香港是否可行；但到了大約○四、○五年，社會普遍認為兩院制是行不通的，之後便較少人討論。時至今日，有新的政治團體又重新提出特區可否行兩院制的建議。提出建議的人可能不大了解過去社會討論的重點，但溫故知新，讓我們重新檢視一下在特區推行兩院制是否可行。

《基本法》不容分兩部分

首先，兩院制一般是指把議會分為上、下兩院以互補不足，互相制衡；很多國家包括英、美也行兩院制。先放下兩院制之好壞不談，有一點我們必須明白，《基本法》下所談及的「立法會」是指一個單院制議會。這點無論從《附件二》規定的立法會產生辦法和表決程序至《基本法》第四章第三節有關立法機關的條文，均可清楚見到無論在職權、任免及程序方面都不容許立法會分為兩部分，或在立法會之外成立另一立法機關；換言之，要推行兩院制，在憲法上必須大幅修改《基本法》。不但如此，大幅修改《基本法》可能引來偏離《中英聯合聲明》中所展示的中央對港基本政策方針。

特區憲制無權貴階級

另一重點是職權問題。假若增加一個上議院，它的職權會是甚麼？傳統而言，奉行兩院制的西方國家主要是透過上議院保留及平衡社會權貴權力。特區沒有權貴階級，在憲制上更沒有權貴權力，要保留和平衡的可能只是一些過往社會一般被視為既得政治利益者的功能組別；這一點本身亦可能有違《基本法》第六十八條規定需推行議會普選的精神和目標。道理很簡單，假若這個上議院並非由普選所產生，但卻是立法會的一部分，這與現有之功能組別有何分別？上議院的存在亦可能是永久否決立法會全體議員最終由普選產生的承諾和目標之最後一步。

同樣重要的可能是效率問題。特區只是一個小城市，但現存的立法會效率已是遠低於很多其他地方的立法機關。在這之上若再架牀疊屋多加一重有實權的議會，那麼所有立法程序便顯得更複雜、效率更低，倒不如保留功能組別、分組點票還好了。若上議院沒實權，那豈非多此一舉？從這角度看，硬把特區議會改為兩院制是否有點東施效顰？

從這些似乎無從解決的困難來看，帶出了另一個問題：增加一重議會是為了甚麼？假若目的是為了強化行政主導的權力和透明度，則看來只需把行政會議的架構、職能、運作和組成制度化和規範化便可。行政會議是議會之外之機構，改組行會亦不需修改《基本法》，例如行政會議的工作一般需要公開，遇有敏感課題才改為保密的委員會，這在運作上可借鏡美國情報委員會的運作。甚至行會的組成可透過某程度的選舉程序產生部分或大多數成員，這便可達到兩院制的部分預期功能。一個公開、透明的行政會議可以令特區政府之決策增強公信力和透明度。這亦似乎可達到兩院制的部分預期功能。

最重要的一點是任何政制改革均須以推進《基本法》第四十五條和六十八條有關普選的目標而進行，否則改革會被外界視為有意阻撓特區的民主進程，結果在憲法上和輿論上可能得不嘗失。希望特區各政黨可從這角度小心考慮，政制改革應如何走下去。