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星島日報 2018-09-06
A17 | 每日雜誌 | 慎思而行 | By 湯家驊

中聯辦的憲制地位和職能

上星期立法會前主席曾鈺成領導的「香港願景計畫」發表了一份研究報告，其中一項建議談及修改《基本法》，加入新條文，「正式確立中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室的地位、職能和責任，讓它更明正言順地履行職務」。建議一出，引來社會廣泛討論。不少人一向對中聯辦的工作是否符合《基本法》及「一國兩制」方針半信半疑，今天不難更令人質疑「香港願景計畫」的建議是否要把中聯辦的「不法行為」明正言順化。這是極為敏感的問題。我們應如何看？

首先，這問題可分三部分：一、中聯辦應有之憲制地位和職能為何？二、過去中聯辦有否超越此等職能？三、若無，是否應當更改其職能？若有，我們是否應該把這些「越權」的行為正常化、合憲化？

《基本法》規定不得干預

讓我們看問題的第一部分。《基本法》第二十二條在有關問題上訂下三項規定：一、中央各部門不得干預特區根據《基本法》自行管理的事務」；二、各部門如需在特區設立機構，須徵得特區政府同意並經中央政府批准；三、各部門設立一切機構及其人員均須遵守特區法律。　　中聯辦乃國務院在特區的代表機構，職能是處理中港兩地事宜及為落實《基本法》而進行聯絡和協調工作。若然，中聯辦的工作明顯地並非特區根據《基本法》自行管理的事務，因此在地位和職能上不受《基本法》第二十二條規範，也不存在須特區政府同意。無論如何，我們也沒有證據證明中聯辦長期在港進行違反法律的工作。

至於問題的第二部分，假若中聯辦真的曾超越以上所說的職能，例如「干預」各級選舉，而此等「干預」行為乃屬違法行為的話，那麼此等行為必然違反《基本法》，也沒有甚麼理由須把違法行為變為合法行為。我們姑且也看看問題的第三部分。假若真的有證據證實此等「違法」行為不斷持續，那麼我們應否把這些行為通過修改《基本法》而變為合憲、合法之行為。《基本法》第一百五十九條規定，任何修改均不得與國家對港既定的基本方針政策有所牴觸。根據《中英聯合聲明》，國家對港的基本方針政策規定現行法律「基本不變」；在選舉方面則只提及到特區政府由「當地人組成」，及行政長官須通過「選舉或協商產生」。換言之，在這政策下並沒有明文指出中聯辦可以或應該隨意干預特區現存選舉制度。相反，通過確認特區法律「基本不變」，我們可以此理解為特區的選舉法律，也不應有重大改變。由此可見，若有建議認為應把中聯辦職權提升至可干預，甚至操控特區選舉程序的話，那似乎與「一國兩制」下特區應享有高度自治的精神產生矛盾，也難以說成符合國家對特區的基本方針政策。

要打開潘多拉盒子？

最後，亦可能是最重要的問題，當然是在「一國兩制」下我們需要中聯辦「干預」各級選舉，才可令「一國兩制」成功落實嗎？答案當然是不！不但如此，相信有很多人，特別是國際社會，可能會認為此舉絕對不符合「一國兩制」精神。我們的選舉制度一向被譽為廉潔、有效率和備受尊重。任何涉及政治操控的迹象均會影響高度自治的整全性和存在性。這問題確實可大可小，希望各界能深刻反思，是否值得打開這潘多拉盒子（Pandorabox）。

湯家驊

資深大律師

民主思路召集人