堅料網 | 潘怡 | 民主思路研究員

近日，知名研究報告網站The Conversation發表了一篇探討發展援助(Development Aid)的文章。文章提到發達國家向發展中國家提供援助的外援政策，並不僅僅是單純的慈善行為，對捐助國亦有積極影響。事實上，援助國(Donor Country)和受援國(Recipient Country)間並非只是單純的「施」與「受」關係，一個國家的發展援助政策是基於複雜的意識形態考量而採取的雙贏策略。

根據經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)的數據，日本在2021年的官方發展援助(Official Development Assistance, ODA)規模高達176.3億美元，較前一年上升8.4%,位居全球第三。這結果出乎很多人的意料。在經濟不景氣的大環境下，日本為甚麼仍大幅增加對外援助呢? 難道真的如同當局所說的「提供發展援助以幫助受援國自主發展，維持可持續經濟發展和維護人類安全」嗎？

日本援助政策的歷史軌跡

我們可以先從日本的歷史中一窺端倪。日本的對外援助政策可以追溯到二戰後。戰敗投降後，日本以賠款的形式向曾受日軍佔領的國家提供援助。在1954年，日本加入了可倫坡計劃(Colombo Plan)，正式成為一個援助國，主要提供技術方面的支援。從上世紀70年代開始，隨著日本經濟的騰飛，其援助範圍已從亞洲國家逐步擴大至全球。近年來，日本的ODA項目已日益多樣化，但當中仍以技術援助及經濟基礎設施建設佔最大支出部分。

保障國安的新現實主義

首先，日本長久以來的援助政策都奉行著新現實主義(Neorealism)的理念，將國際援助視為實現國家經濟利益的工具。在新現實主義框架下，為了確保國家安全,國家必須將其經濟利益最大化。由於日本國內資源相對匱乏，因此頻頻透過外援政策，積極地向拉美、中東地區等天然資源豐富的國家提供援助，以獲取關鍵的能源和原材料供應，滿足自身工業發展和經濟增長的需求。根據OECD的數據，2020年,日本向中東及北非地區提供了近17億美元的ODA,佔日本總ODA的9.8%。同年，日本也向石油出口大國伊拉克提供了6.4億美元的ODA。這種將對外援助直接與資源獲取掛鉤的新現實主義思維，突出了日本將經濟安全視為其援助政策的核心。

借力私企的新自由主義

其次，日本的發展援助政策亦帶有新自由主義(Neoliberalism)的元素。在新自由主義的框架下，政府可以利用私營企業的資金、技術和管理優勢,來輔助政府開展更為有效的對外發展援助項目。近年來，日本政府也積極地將私營企業的參與納入其援助框架,為日本企業創造出口並在國外市場尋找投資機會。以安倍政府年代提出的「高質量基礎設施夥伴關係計劃」為例，在該計劃下，政府除了牽頭設立多種公私合作機制，亦會向參與海外援助項目的企業提供資金、信息和培訓支持，以支持日本企業參與海外援助項目。今天，該項目的援助範圍已從東南亞地區擴展至中亞以及非洲一帶。

利用援助產生的依賴關係

再者，日本的發展援助政策也反映了依賴理論(Dependency theory)的影響。依賴理論認為發展中國家的經濟發展依賴於與發達國家的連結，但這種依賴關係會使發展中國家長期處於從屬地位。以日本對東南亞國家的援助為例，日本政府常要求受援國在基礎設施、能源等領域優先採用日本的技術和設備。與此同時，大量日本企業利用ODA貸款和出口信貸進入當地市場，成為東南亞國家重要的投資者和貿易夥伴。這種以日本自身經濟利益為出發點的援助模式，使東南亞國家在關鍵基礎設施建設和產業發展等領域對日本產生依賴。此外，日本政府還利用發展援助維護自身的地緣政治利益。例如在南海問題上，日本一直向菲律賓、越南等國家，提供軍事及安全援助。這種基於政治動機的援助，在某種程度上亦逼使受援國不得不依賴日本的外交支持。可見，日本的援助政策就是建立依賴關係的主要工具。

通觀全局，日本的發展援助政策不僅與其意識型態息息相關，更與國家利益考慮有著錯綜複雜的關係。再者，今天的發展援助再也不僅僅是一種發展經濟的形式，更是幫助國家推動地緣政治議程，維護同盟關係的一種政治手段。

參考資料：

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文：潘 怡

民主思路研究主任，畢業於澳洲國立大學克勞福德公共政策學院。