誰來決定何為「國家安全」?

大公報 | 靜思明路 | 湯家驊

行政長官李家超最近在不同場合均強調,特區有憲制責任於今年內就《基本法》第23條立法。各界市民對23條立法早有心理準備,但儘管如此,仍有人憂慮有見於2003年的立法失敗,現在是否適當時候及特區政府是否有能力處理就23條立法。從過往的經歷而言,這些憂慮是可以理解的。問題的核心是,在維護國家安全方面,2003年與今天無論在政治形勢還是實際需要上,究竟是否有分別?

 

就這問題,答案明顯是分別很大。2003年香港社會普遍認為國家沒有安全風險,香港人不會要求「港獨」,沒有街頭暴力,也沒有顛覆政府和外國干預的跡象。既是如此,特區應該就立法展開更廣泛諮詢,甚至提出白紙草案,讓社會有實際共識才開始立法。

 

到了今天,差不多所有這些情況均已有重大改變。2019年有人嘗試以暴力,甚至乞求外國以軍事干預去實現「港獨」;自2017年開始,以美國為首的西方國家與中國的關係由共存轉向對立,由互通變為抵制;2019年之後美國更以種種藉口打壓、制裁中國和香港特區。換言之,國家面對的安全問題已由內部分裂或顛覆活動,轉變為外國敵對干預行為,透過各種打壓制裁、政治滲透和支援內部勢力侵犯和削弱國家主權。這些改變皆是2003年時始料不及的。

 

二十一世紀的國家安全概念也隨着社會發展擴闊至經濟、文化、科技和資訊等不同層面。以英國為例,過去短短三年間便通過了最少四條有關國家安全的法例,這四條法例是《國家安全法》(National Security Act)、《國家安全投資法》(National Security and Investment Act)、《電訊安全法》(Telecommunications (Security) Act)和《網絡安全法》(Online Safety Bill)。

 

英國《國家安全法》的嚴苛和嚴重侵犯人權的條文,大家可能已比較熟悉,不用在此再詳細介紹;比較少人關注的是《國家安全投資法》。在這法例下,英國國務大臣對任何向英國提供貨品或服務,或在英國運作的公司和企業,或任何有形或無形的資產進行收購,必須提供有關資料予國務大臣,由他決定是否容許收購。條文並沒有清晰界定是否容許收購之準則為何。

在英國《電訊安全法》下,國務大臣同樣獲賦權可向註冊電訊商就國家安全需要而提出指令。留意在條例下,若因應國家安全考慮,國務大臣所發出的指令不需給予受影響的電訊商任何副本或理由。同樣地在此條例下,並沒有任何條文清楚界定何謂國家安全需要。明顯地,國務大臣之決定,公眾及受影響者是無從爭議,更遑論推翻。

 

在英國《網絡安全法》下,網路服務提供者需負上評估非法資料的法律責任,而非法罪行包括恐怖活動罪行、公共安全罪行和煽動及意圖罪行等。由此可見,以往的國家安全概念今天已擴闊至營商、科技及資訊流通等層面。什麼是構成損害國家安全的行為、背後的原因和理據亦只為政府內部所掌握和決定,不再是一些可以公開討論或研究的課題,更遑論一般民意可影響。

 

美國最高法院最近便在一宗案件(Holder v. Humanitarian(2010))中指出,有關國家安全的問題往往取決於一些不能呈堂的證據,包括情報、告密、各種推論和研判,法庭因此必須尊重及接納政府在這方面之觀點和決定。換言之,國家安全不是一個法律問題,更不是一個民意問題。

 

這些重大轉變已大大改變了2003年我們對國家安全的理解和關注點。從這角度看,特區縱使在2003年成功就第23條立法,相信到了今天,這條法例也必須進行重大修訂,才能迎合今天國家安全之需要。

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