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大公報 | 靜思明路 | 湯家驊

行政長官李家超最近在不同場合均強調，特區有憲制責任於今年內就《基本法》第23條立法。各界市民對23條立法早有心理準備，但儘管如此，仍有人憂慮有見於2003年的立法失敗，現在是否適當時候及特區政府是否有能力處理就23條立法。從過往的經歷而言，這些憂慮是可以理解的。問題的核心是，在維護國家安全方面，2003年與今天無論在政治形勢還是實際需要上，究竟是否有分別？

就這問題，答案明顯是分別很大。2003年香港社會普遍認為國家沒有安全風險，香港人不會要求「港獨」，沒有街頭暴力，也沒有顛覆政府和外國干預的跡象。既是如此，特區應該就立法展開更廣泛諮詢，甚至提出白紙草案，讓社會有實際共識才開始立法。

到了今天，差不多所有這些情況均已有重大改變。2019年有人嘗試以暴力，甚至乞求外國以軍事干預去實現「港獨」；自2017年開始，以美國為首的西方國家與中國的關係由共存轉向對立，由互通變為抵制；2019年之後美國更以種種藉口打壓、制裁中國和香港特區。換言之，國家面對的安全問題已由內部分裂或顛覆活動，轉變為外國敵對干預行為，透過各種打壓制裁、政治滲透和支援內部勢力侵犯和削弱國家主權。這些改變皆是2003年時始料不及的。

二十一世紀的國家安全概念也隨着社會發展擴闊至經濟、文化、科技和資訊等不同層面。以英國為例，過去短短三年間便通過了最少四條有關國家安全的法例，這四條法例是《國家安全法》（National Security Act）、《國家安全投資法》（National Security and Investment Act）、《電訊安全法》（Telecommunications （Security） Act）和《網絡安全法》（Online Safety Bill）。

英國《國家安全法》的嚴苛和嚴重侵犯人權的條文，大家可能已比較熟悉，不用在此再詳細介紹；比較少人關注的是《國家安全投資法》。在這法例下，英國國務大臣對任何向英國提供貨品或服務，或在英國運作的公司和企業，或任何有形或無形的資產進行收購，必須提供有關資料予國務大臣，由他決定是否容許收購。條文並沒有清晰界定是否容許收購之準則為何。

在英國《電訊安全法》下，國務大臣同樣獲賦權可向註冊電訊商就國家安全需要而提出指令。留意在條例下，若因應國家安全考慮，國務大臣所發出的指令不需給予受影響的電訊商任何副本或理由。同樣地在此條例下，並沒有任何條文清楚界定何謂國家安全需要。明顯地，國務大臣之決定，公眾及受影響者是無從爭議，更遑論推翻。

在英國《網絡安全法》下，網路服務提供者需負上評估非法資料的法律責任，而非法罪行包括恐怖活動罪行、公共安全罪行和煽動及意圖罪行等。由此可見，以往的國家安全概念今天已擴闊至營商、科技及資訊流通等層面。什麼是構成損害國家安全的行為、背後的原因和理據亦只為政府內部所掌握和決定，不再是一些可以公開討論或研究的課題，更遑論一般民意可影響。

美國最高法院最近便在一宗案件（Holder v. Humanitarian（2010））中指出，有關國家安全的問題往往取決於一些不能呈堂的證據，包括情報、告密、各種推論和研判，法庭因此必須尊重及接納政府在這方面之觀點和決定。換言之，國家安全不是一個法律問題，更不是一個民意問題。

這些重大轉變已大大改變了2003年我們對國家安全的理解和關注點。從這角度看，特區縱使在2003年成功就第23條立法，相信到了今天，這條法例也必須進行重大修訂，才能迎合今天國家安全之需要。