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大公報 | 靜思明路 | 湯家驊

《維護國家安全條例》日前獲全票通過。自諮詢期間至立法會審議法例，社會氣氛比較平和，討論也較為理性和有建設性。唯獨當議會完成審議工作，特區政府回應議員建議提出一系列有關附屬法例的修正案時，卻引起香港社會、傳媒及國際社會較為廣泛的關注。

有道修正案引起社會較大關注的主要原因，是修正案提及行政長官會同行政會議可訂立維護國家安全附屬法例，內容涉及《香港國安法》第五章“關乎中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署的職責的條文”。《香港國安法》第五章包括第54條提及駐港國家安全公署有權採取必要措施，加強對外國和國際組織駐香港特別行政區機構、在香港特別行政區的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理和服務，及第55條涉及在三種極之罕有情況下某些案件可移交內地審訊之敏感條文。特區政府提出的修正案引起部分人的遐想，例如是否授權特首會同行政會議增強在香港國安法第五章下駐港國家安全公署的權力和執法範圍。

從某角度而言，社會和外界的關注是可以理解的，甚至是可以預見的；但這亦突顯了一般人對附屬法例的本質和效力範圍存在相當程度的誤解。

首先，附屬法例無論在普通法或大陸法國家或地方均是一種頗為普遍的次要法例。基本法第56條確認特首會同行政會議可制訂附屬法規，第62條亦明確確認特區政府職權包括議訂及提出附屬法規。

一般附屬法例乃由立法機關授權行政機關，就執行法律上制訂某些便利執法的詳細規則，但這些所謂次要法規並非主體法例，其本質及應用範圍亦受到法律上之明確規範；例如在《釋義及通則條例》下，第28條規定附屬法例不得與任何條例的條文互相矛盾。

根據過往的案例，此條文意義包括附屬法例不能超越主體法例的權力範圍和法律效力。附屬法例一般雖然制訂后具即時法律效力，但仍須經過立法會審議。《釋義及通則條例》第34條便明確規定須獲立法會批准，而立法會亦可借決議將該附屬法例全部或部分修訂。

只制訂細節 不增設罪行

由此可見，我們不可忽視幾點重要原則：一、附屬法例除可就遵守規例施行刑罰外，不能增設主體法例沒有的主要罪行；二、一般附屬法例只能制訂一些行政措施和細節，藉以體現及執行主體法例下的法律條文，而不能超越主體法例所制訂的所有事宜；三、違反附屬法例不等同干犯了主體法例下之罪行。

除此之外，還有幾點在《維護國家安全條例》下必須注意的：一、所有在條例下制訂的附屬法例均需受制於主體法例第2條所談及的尊重個人權利及法治原則的條文；二、由於特區法例不能凌駕於屬全國性法律之香港國安法，因此特首會同行政會議所制訂之附屬法例更不能超越香港國安法第五章之明確條文，或與其產生任何矛盾；三、法庭可經司法覆核廢除違反以上原則之附例。

由此可見，社會包括傳媒和國際社會對特區有關制訂附屬法律之修訂案，毋須存有任何疑慮或恐慌。附屬法例的功能只在乎填補運作細節之法規，而並不存在設立一些未經立法會批准和同意的額外維護國家安全的主要法律條文。希望大家對特區政府提出有關制訂附屬法例的修正案大可釋疑和放心。